Vi benytter cookies til at forbedre brugeroplevelsen.Læs mere om cookies

Nr. 146 - Myndighedspassivitet

Natur- og Miljøklagenævnet har ved flere tidligere lejligheder truffet afgørelse i sager, hvor det blandt andet er indgået som et moment i sagen, om kommunerne konkret havde mistet retten til at kræve håndhævelse som følge af passivitet. Der kan blandt andet henvises NoMO nr. 38 , nr. 50 og nr. 61 , samt til NKO nr. 25 , nr. 145 og nr. 432 .

På baggrund af tre nylige afgørelser på området, har nævnet fundet anledning til at udarbejde endnu en NoMO, der illustrerer, hvor konkrete vurderinger, der er tale om, når det skal vurderes, hvorvidt kommunen har udvist en sådan passivitet, at den har mistet retten til håndhævelse.

Ved bedømmelsen af, om kommunen har udvist retsfortabende passivitet, må der generelt lægges vægt på den forløbne tid, graden af ond tro hos parten, samt væsentligheden af det ulovlige forhold. I bedømmelsen indgår en afvejning af hensynet til parten overfor hensynet til den almene interesse i lovliggørelse, herunder hensynet til omgivelserne og kommunens saglige, planlægningsmæssige interesse i at kunne planlægge for området.

Kommunen kan således under særlige omstændigheder fortabe retten til at kræve håndhævelse i situationer, hvor kommunen i en vis tid har haft kendskab til det ulovlige forhold, borgeren har været bekendt med kommunens kendskab, og kommunen har undladt at gribe ind over for det ulovlige forhold. Det afhænger dog af en konkret vurdering af sagens omstændigheder, om der er sket fortabelse af håndhævelsesadgangen.

A. En ejendom ved havnen havde i flere år været anvendt til landing og oplagring af sømaterialer med den dertil hørende nødvendige forsortering og opdeling af materialerne.

I 2005 trådte en ny rammelokalplan for området i kraft, hvorved området blev udlagt til fremtidigt byudviklingsområde med en blanding af boliger og liberalt erhverv og med mulighed for anvendelse af området til rekreative formål for byen og havnen.

I løbet af 2008 indgik ejer af arealet en aftale med en ny lejer. Kommunen var i kontakt med såvel ejer som bruger om omfanget og arten af aktiviteter, der i medfør af planlovens § 18 kunne drives fra arealet uden at være i strid med lokalplanen. Lejer påbegyndte sin drift af virksomhed fra arealet ved årsskiftet 2008-2009.

I forbindelse med tilsynsbesøg på arealet konstaterede kommunen, at aktiviteterne på arealet syntes at være mere omfattende end forudsat. Efterfølgende var kommunen på adskillige tilsynsbesøg, uden at kommunen af den grund indledte en påbudsprocedure. I denne periode blev aktiviteterne på arealet yderligere intensiveret. Påbudsprocedure blev først indledt ca. 2 år og 9 måneder efter, at kommunen skriftligt havde meddelt ejer og bruger, at kommunen fandt aktiviteterne mere omfattende end forudsat.

I august 2012 udstedte kommunen påbud til bruger om, at den erhvervsmæssige anvendelse af et areal ved havnen skulle indskrænkes så den i fysisk udstrækning såvel som i intensitet svarede til hidtidig lovlig anvendelse, det vil sige til den anvendelse, der var tilladt før vedtagelsen af den nye lokalplan for området. Nævnet ophævede og hjemviste i første omgang sagen som følge af at påbuddet ikke tillige var meddelt til ejer. I november 2013 udstedte kommunen et nyt påbud til såvel ejer som bruger. Påbuddet blev alene påklaget af ejer.

Nævnet fandt, at ejer og bruger forinden brugers opstart af aktiviteter på arealet var klar over, i hvilket omfang der lovligt kunne drives aktiviteter på arealet, og dermed at begge var i oprindelig ond tro i forhold til lovligheden af den udvidelse af aktiviteternes fysiske omfang og intensitet, der fandt sted.

Nævnet fandt, at der - uanset den kontakt, der i perioden havde været mellem kommunen og ejer/bruger, og uanset den tid, der var forløbet inden påbudsproceduren blev iværksat - ikke opstod en berettiget forventning hos ejer/bruger om, at kommunen ville undlade at håndhæve lokalplanen. Det skyldtes særligt, at der var tale om et ganske omfattende brud og at ejer/bruger fortsat øgede omfanget af de ulovlige aktiviteter.

I mangel af en berettiget forventning hos ejer/bruger om, at kommunen ville undlade håndhævelse, fandt et enigt nævn ikke, at der var grund til at tage hensyn til ejers/brugers drift af virksomheden, vurderet overfor hensynet til, hvad der var hensigten med området i forbindelse med lokalplanens vedtagelse.

Afgørelse af 22. september 2014, NMK-33-02210

  • Planlovens § 18
  • Passivitet
  • Eksisterende lovlig anvendelse

B. På en ejendom blev der i 1977 af amtet meddelt landzonetilladelse til parkeringsplads for en vognmandsvirksomhed på 2.200 m². Det fremgik som et vilkår i tilladelsen, at pladsen alene kunne anvendes til parkering, ikke til oplag af nogen art.

I 2003 blev parkeringspladsen i modstrid med landzonetilladelsen anvendt til oplagsplads. Der faldt i 2005 dom i en straffesag, og det fremgik heraf, at kommunens påbud ikke var formuleret med den fornødne klarhed. Man fandt herefter i kommunen, at de administrative sanktionsmuligheder var udtømt og foretog sig ikke mere i sagen.

Kommunen traf i 2011 en ny afgørelse angående ejendommen. Natur- og Miljøklagenævnet hjemviste sagen til fornyet behandling, da kommunen havde fejlfortolket straffedommen fra 2005.

Kommunen fandt på et tilsyn i 2012, at der på ejendommen bl.a. var etaberet en oplagsplads på 9.100 m². Kommunen meddelte den 13. februar 2013 lovliggørende landzonetilladelse til entreprenørvirksomhed, terrænreguleringer, jordvolde og oplagspladsen på 9.100 m².

Natur- og Miljøklagenævnet udtalte bl.a., at afgørelse af fysisk kontra retlig lovliggørelse skal foretages under afvejning af hensynet til planlægning, hensynet til naboer, hensynet til de naturmæssige værdier samt til en effektiv håndhævelse af landzonereglerne i planloven – overfor hensynet til ejer. Herunder hører bl.a. en vurdering af ejerens eventuelt gode tro og et hensyn til et eventuelt værdispild.

På den ene side havde kommunen ikke fra dommen faldt i 2005 til 2013 foretaget nogen sagsskridt for – enten fysisk eller retligt - at få lovliggjort forholdene på ejendommen. Nævnet vurderede, at kommunen ved ikke at rette henvendelse til ejeren mellem 2005 og 2013 ved sin passivitet havde givet ejeren af ejendommen en berettiget forventning om, at ejeren kunne anvende ejendommen, som det var sket.

På den anden side, fremførte nævnet, var der modstående hensyn, som skulle varetages, herunder hensynet til en effektiv håndhævelse af planlovens landzonebestemmelser, der bl.a. bestemmer, at erhverv og oplag som hovedregel skal ligge i dertil indrettede erhvervsområder, således at miljøkonflikter, som de eksisterende i sagen, kan undgås. Endvidere var der i sagen et landskabeligt hensyn, der skulle varetages, og også hensynet til omboende måtte tages i betragtning.

Nævnet fandt, at anvendelsen af ejendommen til entreprenørvirksomhed med en deraf følgende indretning af oplag og jordvolde medførte en meget markant og dominerende påvirkning af området, og at det i sagen var godtgjort, at de omboende fandt anvendelsen af ejendommen stærkt generende.

Henset til, at der ikke ville være blevet meddelt forudgående tilladelse til den aktuelle indretning af ejendommen, til nabohensyn, til at tilstandene på ejendommen bl.a. hvilede på fejl begået af kommunen, og at ejeren af ejendommen muligvis kunne gøre et erstatningsretligt krav gældende overfor kommunen for et eventuelt værdispild, fandt Natur- og Miljøklagenævnet, at hensynet til ejeren af ejendommens berettigede forventning om myndighedernes accept af en fortsat anvendelse af ejendommen burde vige for hensynet til de omboende, der var uden skyld i sagens forløb, og for hensynet til myndighedernes interesse i at håndhæve beskyttelsesbestemmelserne i lovgivningen. Natur- og Miljøklagenævnet fandt derfor ikke, at der skulle meddeles en lovliggørende landzonetilladelse til oplag, jordvolde eller til etablering af entreprenørvirksomhed på ejendommen.

Afgørelse af 16. juni 2014, NMK-31-00910

  • Planlovens §§ 35 og 37
  • Myndighedspassivitet
  • Indrettelseshensyn
  • God tro
  • Nabohensyn
  • Hensyn til retshåndhævelse

C. En kommune havde meddelt dispensation efter naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 3, til opretholdelse af en anlagt vej i et moseområde. Vejens areal udgjorde ca. 400 m² af mosen. Afgørelsen var truffet med henvisning til, at Statsadvokaten i forbindelse med forelæggelse af et påbud om retablering af mosen havde besluttet at opgive strafferetlig påtale mod klager pga. passivitet.

Sagen startede i 1999 da amtet konstaterede, at der var opført en vej gennem mosen. Amtet meddelte afslag på dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 og påbud om fjernelse af vejen. Ejendommens ejer klagede over amtets påbud til Naturklagenævnet, som ikke fandt anledning til at ændre amtets afgørelse. Sagen blev i perioden mellem 1999 til 2004 forelagt Naturklagenævnet (ad flere omgange), Vestre Landsret (sagen hævet i 2003) og ombudsmanden. Ingen af de nævnte skridt førte til en ændret vurdering af sagen.
Fra 1999 til 2004 modtog ejeren 4 gange en frist for overholdelse af påbuddet – ingen af dem blev overholdt. I slutningen af 2004 meddelte amtet, at amtet ville besigtige arealet for at se, om påbuddet var overholdt. Der fremgik ikke dokumentation i sagen på, hvorvidt denne besigtigelse havde fundet sted. Amtet fulgte herefter ikke sagen op overfor ejer.
Kommunen tog kontakt til ejeren i marts 2010 – mere end 3 år efter kommunalreformens gennemførelse 1. januar 2007.

Nævnet lagde - på baggrund af det særlige sagsforløb og den meget intensive myndighedsbehandling, som sagen havde haft i perioden 1999 til 2004 – til grund, at ejeren i hvert fald i dette tidsrum – og måske også i en længere periode – ikke havde haft grund til at tro, at myndighederne havde accepteret det ulovlige forhold. Der blev i nævnets afgørelse lagt vægt på, at der siden slutningen af 2004 indtil marts 2010 ikke blev fulgt op på påbuddet. Et enstemmigt nævn fandt på denne baggrund, at kommunen havde fortabt retten til at kræve vejen fjernet og mosen retableret og at konsekvensen heraf er, at forholdet må anses for lovligt bestående uden lovliggørende dispensation.

Natur- og Miljøklagenævnet ophævede på denne baggrund kommunens afgørelse om lovliggørende dispensation til opretholdelse af vejen, således at vejen anses for lovligt bestående uden lovliggørende dispensation.

Et besøg på ejendommen i 2005 af formanden for amtets Teknik- og Miljøudvalg, hvor denne tilkendegav sin personlige mening om, at vejen ikke skulle fjernes, var i øvrigt ikke afgørende i forhold til spørgsmålet om passivitet.

Afgørelse af 18. september 2014, NMK-510-00539

  • Naturbeskyttelseslovens § 3
  • Passivitet
  • Påbud