Vi benytter cookies til at forbedre brugeroplevelsen.Læs mere om cookies

Nr. 151 - Oprensningspåbud ved jordforurening efter oliespild. Proportionalitet og egnethed

Når der sker forurening af jorden, er det jordforureningslovens klare hovedregel, at kommunen skal meddele påbud til forureneren om at fjerne forureningen. Det følger af lovens § 41, som samtidig bestemmer, at den hidtidige tilstand skal genoprettes, eller der skal foretages tilsvarende afhjælpende foranstaltninger. Det samme gælder for påbud efter lovens § 48 om forurening fra villaolietanke.

Dette udgangspunkt kan og skal dog fraviges, hvis det vil stride mod den almindeligt gældende forvaltningsretlige proportionalitetsgrundsætning. Dette fremgår af lovbemærkningerne til bestemmelsen. Myndighederne skal derfor i alle sager undersøge, om der foreligger en særlig situation, der gør det påkrævet at fravige lovens klare udgangspunkt. Natur- og Miljøklagenævnet efterprøver dette i de sager, der indbringes.

Nødvendighedskravet
Højesteret har fastslået, at det følger af proportionalitetsgrundsætningen, at indgrebet skal være nødvendigt, se dommen i UfR 2005.2925H, Kolding-dommen. Derfor skal myndighederne altid undersøge, om der er en risiko, når de overvejer at meddele påbud i anledning af en jordforurening. En forurening kan dog kun efterlades som værende uden risiko, såfremt der er tilvejebragt dokumentation, der giver høj grad af sikkerhed for, at forureningen ikke – hverken aktuelt eller i fremtiden – indebærer en miljø- og sundhedsmæssig risiko.

I praksis vil det efter nævnets vurdering være sjældent, at en olieforurening slet ikke frembyder nogen risiko. Højesteret fastslog således senere i dommen i UfR 2014.790H, Holsted-dommen, med henvisning til lovens §§ 1 og 2, at enhver risiko for skadelig påvirkning af grundvandet efter en konkret vurdering kunne begrunde et oprensningspåbud efter jordforureningsloven, uanset om det pågældende grundvand anvendes eller er egnet til at kunne anvendes som drikkevandsressource.

Kravet om forholdsmæssighed
Derimod kan det forekomme, at en oprensning er så dyr at gennemføre, at det må overvejes, om det – set i forhold til den risiko, der skal afværges, og den miljøgevinst, der kan opnås – vil være disproportionalt at forlange den gennemført fuldt ud. Proportionalitetsgrundsætningen kan altså som en undtagelse føre til, at der skal ske lempelse i omfanget af en påbudt oprensning i forhold til en fuldstændigt genoprettende oprensning. Myndigheden må i sådanne særlige situationer overveje, om en reduceret oprensning som den næstbedste løsning efter omstændighederne kan accepteres som miljø- og sundhedsmæssigt acceptabel. Hvis ikke, skal en bedre løsning anvendes.

Natur- og Miljøklagenævnet har i sin prøvelse stillet strenge krav til dokumentationen for udgifter, restforurening og miljøeffekter, ligesom nævnet har understreget, at der i den konkrete sag skal foreligge et åbenbart misforhold, for at lovens hovedregel kan fraviges. I sin vurdering af de konkrete sager har nævnet især lagt vægt på følgende kriterier:

  • om oprensningen vil være væsentlig dyrere end, hvad der kendes fra tilsvarende sager
  • om merudgiften ved en merindsats er uforholdsmæssig i forhold til den opnåede miljø- og sundhedsmæssige gevinst
  • karakteren af den miljø- og sundhedsmæssige risiko, der foreligger og skal imødegås – drikkevandsinteresser og indeklima i boliger kan fx fordre en dyrere indsats end lavere prioriterede interesser.

Kravet om egnethed
En lempelse må ikke være så vidtgående, at reglens miljømæssige formål udhules. En løsning, der vil medføre, at der efterlades en forureningsmængde med betydelig miljø- eller sundhedsmæssig risiko, kan normalt ikke tages i betragtning som et brugbart alternativ, da den ikke vil være egnet til at opfylde lovbestemmelsens formål. Der gælder således et krav om egnethed for de løsninger, der kan indgå i en proportionalitetsbedømmelse.

Mindstemiddel-princippet
Må to forskellige løsninger begge vurderes som egnede til at opfylde formålet om miljømæssig genopretning, følger det på den anden side af proportionalitetsprincippet, at den billigste løsning skal vælges, evt. ved at myndigheden overlader det til påbudsadressaten at vælge den strategi, der for ham er mindst byrdefuld.

Nævnet har i en række nyere afgørelser forholdt sig til problematikken om proportionalitet og egnethed.

1. Da en brændstofslange til et nødstrømsanlæg i en lufthavn sprang læk, løb der over 1.000 liter olie ud i jorden. Kommunen gav påbud i medfør af lovens § 41 om at fjerne forureningen, hvilket overslagsmæssigt ville koste op til 2,7 mio. kr. Lufthavnen klagede over denne afgørelse, som man fandt var i strid med proportionalitetsgrundsætningen. Som alternativ foreslog man, at forureningen blev liggende og overladt til naturlig nedbrydning, hvilket man ville monitere (overvåge) over tre år. Dette ville koste ca. 50.000 kr.

Nævnet var enigt med kommunen i, at den skete forurening indebar en væsentlig risiko for grundvandet. Kun den påbudte løsning ville imødekomme lovens udgangspunkt om, at risikoen i så fald skal fjernes. Klagerens alternative forslag om at lade forureningen ligge, kom derfor ikke på tale. Hvis man lod forureningen ligge, ville den være en kilde til fortsat forurening af grundvandet i en lang årrække.

Nævnet fandt, at omkostningerne til den fuldstændige forureningsfjernelse ikke var i en størrelsesorden, som var uforholdsmæssige set i forhold til, hvad der kendes fra andre sager med tilsvarende forurenings- og risikoforhold, som nævnet havde afgjort. Nævnet lagde i den forbindelse vægt på, at der var spildt en betydelig oliemængde, som havde nået grundvandet. Desuden var det sket i et område med særlige drikkevandsinteresser (OSD), og det pågældende grundvandsmagasin blev aktuelt benyttet til vandforsyningsformål.

Det var efter sagens oplysninger ikke udelukket, at oprensningen kunne udføres med færre omkostninger, end nævnet og kommunen havde lagt til grund. Nævnet udtalte derfor, at såfremt lufthavnen ved en alternativ, billigere strategi kunne opnå det samme resultat, ville denne mulighed stå åben for klageren.

En indsigelse om, at der på lufthavnens store areal fandtes andre kendte steder med jordforurening, blev ikke fundet relevant.

Kommunens påbud blev stadfæstet.

Afgørelse af 15. juli 2014, j.nr. NMK-11-00109

2. Ved en villaolietank skete der et brud på røret fra tanken til fyret, hvorved over 1.000 liter olie løb ud i jorden. Forsikringsselskabet efter den lovpligtige forsikringsordning sørgede for oprensning af ca. 2/3 af forureningen. Kommunen fandt, at restforureningen også skulle fjernes, og meddelte påbud herom efter lovens § 48. Forsikringsselskabet klagede, idet man fandt, at yderligere oprensning var ufornøden, da der kunne etableres billigere værn mod risiko fra restforureningen.

Nævnet slog indledningsvis fast, at restforureningen udgjorde en risiko for grundvandet, for nærmeste recipient og over for indeklimaet i boligen. Desuden var der kontaktrisiko ved dybere gravearbejder. Der var derfor ikke grundlag for at efterlade restforureningen som værende uden risiko.

Der var opstillet 3 mulige afværgeløsninger, som herefter måtte bedømmes:
1. En total fjernelse af restforureningen – 2,5 mio. kr.
2. En delvis fjernelse af restforureningen – 2,0 mio. kr.
3. Etablering af diffusionstætte gulve – 1,4 mio. kr.

Forsikringsselskabet foreslog løsning 3 som tilstrækkelig. Nævnet bemærkede hertil, at denne løsning kun indebar en indsats i forhold til risikoen for indeklimaet, men ikke over for de øvrige konstaterede risici. Denne løsning kunne derfor ikke tages i betragtning som egnet til at fjerne risikoen fra forureningen.

Med hensyn til de øvrige to løsninger bemærkede nævnet, at det ikke var belyst, hvor stor en del af restforureningen der blev fjernet ved løsning 2. Denne løsning kunne derfor kun betragtes som betinget egnet til at fjerne forureningsrisikoen, og den ville derfor kun komme på tale, såfremt en mere vidtgående løsning ville være uforholdsmæssigt indgribende.

Nævnet fandt imidlertid – i lighed med kommunen – at meromkostningerne til den fuldstændige risikofjernelse via oprensning efter løsning 1 i det konkrete tilfælde ikke stred mod den almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsgrundsætning.

Nævnet noterede, at løsningen med fuldstændig oprensning, som den var beskrevet, kun indeholdt én bestemt afværgestrategi, men ikke nærmere overvejelser om andre muligheder for at opnå den nødvendige risikofjernelse. Nævnet havde ikke bemærkninger hertil, idet det konkrete valg af metode tilkom påbudsadressaten, i dette tilfælde forsikringsselskabet.

Kommunens påbud blev herefter stadfæstet.

Afgørelse af 13. september 2013, j.nr. NMK-11-00067

3. På baggrund af et udslip på ca. 1.200 liter fra en villaolietank havde kommunen i første omgang meddelt påbud om monitering efter delvis oprensning. Sagen blev dengang indbragt for nævnet af grundejeren, der fik medhold i, at dette ikke var tilstrækkeligt.

Kommunen havde nu meddelt påbud efter lovens § 48 om fuldstændig oprensning, hvilket blev påklaget af det forsikringsselskab, der varetager den lovpligtige forsikring for villaolietanke. Selskabet mente, at kommunens påbud var for vidtgående og dermed i strid med proportionalitetsprincippet. Samtidig bestred selskabet, at forureningen udgjorde nogen risiko for områdets udnytbare drikkevandsressource.

Nævnet kunne tilslutte sig kommunens risikovurdering, hvor det bl.a. var konstateret, at grundvandet var forurenet kraftigt og under fortsat påvirkning i mange år frem. Desuden var grundvandet formentlig en del af et større sammenhængende grundvandsmagasin, der var anvendeligt til, og aktuelt anvendtes til drikkevandsformål.

Der forelå tre løsningsforslag til oprensning af restforureningen. Heroverfor havde forsikringsselskabet foreslået, at der ikke skulle foretages yderligere, bortset fra eventuelt at monitere (overvåge) forureningen i en periode.

Nævnet forkastede forsikringsselskabets forslag, da det ikke var egnet til at fjerne den konstaterede forureningsrisiko.

Af de tre øvrige forslag ville det ene føre til en fuldstændig fjernelse af forureningen. Ved de to øvrige ville der blive efterladt en forurening, der lå i samme størrelsesorden som bagatelgrænsen på 10 kg olie ifølge Miljøstyrelsens vejledning 2/2009, hvorved en eventuel risiko kunne betragtes som ubetydelig. Nævnet betragtede derfor de tre forslag som reelt ligeværdige og egnede til at fjerne forureningsrisikoen.

Løsningen med fuld oprensning kostede 5,5 mio. kr., de to øvrige kostede 5,3 mio. og 5,0 mio. Kommunen havde valgt, at påbuddet skulle udføres efter det billigste projekt.

Nævnet vurderede, at omkostningerne til det billigste projekt ikke lå i en størrelsesorden, der i den konkrete sag stred mod proportionalitetsprincippet. Desuden fandt nævnet, at meromkostningerne ved at vælge det dyreste projekt med fuldstændig forureningsfjernelse var så betydelige, at det ikke ville være proportionalt at påbyde den lidt bedre oprensning svarende til dette projekt.

På denne baggrund stadfæstede nævnet kommunens afgørelse.

Afgørelse af 27. august 2014, j.nr. NMK-11-00116

4. Øvrige afgørelser

Lignende afgørelser er truffet af nævnet i følgende sager om oprensning efter en villaolietank ifølge påbud efter jordforureningslovens § 48:

  • Afgørelse af 20. februar 2014, NMK-11-00108 , Aarhus Kommune
  • Afgørelse af 31. oktober 2014, NMK-11-00119 , Egedal Kommune


I flere af de ovenfor nævnte afgørelser har nævnet anvendt en redaktion med en ret kortfattet afgørelse ledsaget af bilag med sagens nøgledokumenter. Disse dokumenter er ikke medtaget under nævnets afgørelsesportal. Send en mail til og bed om afgørelsen med bilag, hvis du ønsker at se hele afgørelsen. Angiv venligst journalnummer og dato for afgørelsen.


  • Jordforureningslovens §§ 41 og 48
  • Miljøstyrelsens vejledning 2/2009 om undersøgelse og oprensning af forurening fra villaolietanke
  • Proportionalitet
  • Egnethed