Vi benytter cookies til at forbedre brugeroplevelsen.Læs mere om cookies

Nr. 170 - Midlertidig husning af flygtninge - planloven § 5u

december 2015

Natur- og Miljøklagenævnet har i november 2015 behandlet 4 sager om midlertidig husning af flygtninge. Den ene af sagerne handlede om en landzonetilladelse til 8 flygtninge. Denne tilladelse var meddelt før ændringen af planloven og indførelse af den nye § 5u om midlertidige opholdssteder til flygtninge. De tre øvrige sager handler om den nye bestemmelse i planlovens § 5u.

Sag A handler om nævnets afgørelse efter landzonebestemmelserne.  Sagerne B-D handler om dispensation fra en lokalplan til etablering af midlertidige opholdssteder for flygtninge. Sagerne B og C er de første nævnssager om planlovens § 5u. Sag D er afgjort af formanden på nævnets vegne i forlængelse af nævnssagerne.

Landzonebestemmelserne og midlertidige opholdssteder
Planlovens § 35, stk. 1, bestemmer, at ændring i anvendelsen af eksisterende bebyggelse i landzone forudsætter tilladelse fra kommunalbestyrelsen. Den konkrete afgørelse træffes navnlig på grundlag af de planlægningsmæssige og landskabelige hensyn, som ifølge lovens formål skal varetages ved administrationen af landzonebestemmelserne. Ved afgørelsen vil der endvidere kunne henses til, hvilken betydning afgørelsen kan få for lignende sager.

Et af formålene er at sikre, at landskabelige hensyn tilgodeses og at udviklingen sker i overensstemmelse med den overordnede planlægning.

Et krav om tilladelse ved ændret anvendelse af en eksisterende ejendom udløses kun, hvis den ændrede anvendelse er relevant i forhold til de hensyn, som planloven skal varetage. Anvendelse til boligformål omfatter også mere utraditionelle boligformer som bofællesskaber, kollektiver etc. Der kræves landzonetilladelse, hvis det ansøgte forudsætter opførelse af yderligere bebyggelse m.v.

A. Landzonetilladelse til et midlertidigt opholdssted for flygtninge
Roskilde Kommune havde meddelt landzonetilladelse til midlertidig husning af op til 8 flygtninge over 18 år eller op til 8 uledsagede flygtningebørn under 18 år i et stuehus på en landbrugsejendom, der lå i landzone. Tilladelsen var, som Natur- og Miljøklagenævnet måtte forstå den og kommunens bemærkninger hertil, permanent, men var betinget af et vilkår om, at bygningen bevarede status og anvendelse som stuehus, når det ikke længere blev anvendt til flygtningeboliger. Flygtningene skulle bo midlertidigt på ejendommen, indtil kommunen kunne anvise dem en permanent bolig eller for flygtningebørnenes vedkommende, indtil de fyldte 18 år. Der ville i forbindelse med den ændrede anvendelse ikke blive foretaget ændringer i stuehusets ydre udformning eller opført tilbygninger, og boligerne skulle etableres inden for de eksisterende bygningsmæssige rammer af ejendommens stuehus. Ved indkvartering af flygtninge over 18 år, ville der blive tilknyttet en social vicevært på stedet. Hvis det var uledsagede flygtningebørn under 18 år ville der, udover den sociale viceværtfunktion, være ansat pædagogisk personale på stedet med en vagtdækning, der sikrede, at der døgnet rundt var minimum én voksen til stede, dvs. at der var pædagogisk personale i dagtimerne og nattevagt. Indretning af stedet til unge under 18 år ville skulle ske med udgangspunkt i servicelovens bestemmelser og de særlige krav, der stilles til indretning, bemanding m.v. Omboende havde påklaget kommunens landzonetilladelse.

Et flertal fandt, at boligerne måtte sidestilles med diverse andre former for bolig, herunder bofællesskaber, hvor det primære formål er at bo på ejendommen. Det forhold, at der er tilknyttet en social vicevært, som skal føre opsyn med stedet, sørge for praktiske gøremål og hjælpe beboerne med at falde til og indgå i det forpligtende fællesskab, ændrede efter flertallets opfattelse ikke ved, at boligerne måtte sidestilles med andre former for bolig, herunder bofællesskaber, hvor det primære formål er at bo på ejendommen.  I situationen, hvor det er op til 8 uledsagede flygtningebørn under 18 år, der skal bo på stedet, skal der udover den sociale vicevært, være ansat pædagogisk personale, der, som flertallet måtte forstå kommunens oplysninger, skal varetage nødvendige støttefunktioner for børnene. Dette forhold ændrede efter flertallets opfattelse ej heller ved, at boligerne måtte sidestilles med diverse andre former for boliger, herunder bofællesskaber og socialpædagogiske opholdssteder, hvor det primære formål er at bo på ejendommen.

Indretning af flygtningeboliger i den eksisterende bolig på ejendommen måtte således efter flertallets vurdering betragtes som en fortsættelse af den eksisterende lovlige anvendelse af ejendommen, der efter planlovens bestemmelser er umiddelbart tilladt. Kommunens landzonetilladelse til den ændrede anvendelse var dermed efter flertallets opfattelse ufornøden, når antallet af beboere ikke oversteg det ansøgte. Flertallet ophævede derfor kommunens landzonetilladelse.

Mindretallet fandt, at den ændrede anvendelse af stuehuset krævede landzonetilladelse efter planlovens § 35, stk. 1, og stemte for at stadfæste kommunens landzonetilladelse.

Afgørelse af 18. november 2015, j.nr. NMK-31-01597

Planlovens § 5u om Midlertidige opholdssteder til flygtninge
Planlovens § 5u om midlertidige opholdssteder til flygtninge er trådt i kraft den 1. maj 2015¹. Planlovens § 5u giver kommunerne mulighed for på visse betingelser at fravige lovens bestemmelser om tilvejebringelse af lokalplaner, landzonetilladelse og dispensationer fra lokalplaner m.v. ved bygge- eller anlægsarbejder eller ændret anvendelse af eksisterende bebyggelse med henblik på etablering af midlertidige opholdssteder til nyankomne flygtninge.

Formålet med bestemmelserne er ifølge forarbejderne² at muliggøre, at der hurtigt kan etableres midlertidige opholdssteder til flygtninge. Bestemmelsernes anvendelsesområde er snævert knyttet hertil. Den muliggør således ikke etablering af opholdssteder for andre persongrupper og vil ikke kunne anvendes til at etablere faciliteter, der ikke har karakter af midlertidigt opholdssted. § 5u er en særlig hjemmel ved siden af planlovens almindelige regler. Formålet har bl.a. også været at give kommunerne valgfrihed til i det enkelte tilfælde at vurdere, om § 5u skal bringes i anvendelse, eller om planlovens almindelige tilvejebringelses- og procedureregler skal følges.

Det fremgår bl.a. af planlovens § 5u, stk. 1, 1. pkt., at en kommune for arealer i byzone og landzone kan meddele dispensation fra bestemmelser i en lokalplan, jf. dog § 19, stk. 3, til ændret anvendelse af eksisterende bebyggelse og til bygge- eller anlægsarbejder med henblik på etablering af midlertidige opholdssteder til nyankomne flygtninge, jf. integrationslovens § 12, stk. 6.

Ved afgørelse efter 1. eller 2. pkt. i § 5u, stk. 1, finder § 13, stk. 2 (om lokalplanpligt), og § 35, stk. 1 (om landzonetilladelse), ikke anvendelse, jf. § 5u, stk. 1, 3. pkt.

Dispensationer efter stk. 1 og tilladelser efter stk. 1-3 kan først meddeles, når der er forløbet 2 uger, efter at kommunen har givet skriftlig orientering om ansøgningen efter reglerne i § 20, jf. § 5u, stk. 6.

Dispensationer efter stk. 1 og tilladelser efter stk. 1-3 skal tidsbegrænses og kan højst gives med en varighed på 5 år fra meddelelsen, jf. § 5u, stk. 7.

Dispensationer efter stk. 1 og tilladelser efter stk. 1-3 skal offentliggøres. Offentliggørelse kan ske udelukkende digitalt. Kommunen skal endvidere give underretning om afgørelsen til dem, der rettidigt har fremsat bemærkninger efter at være blevet orienteret efter stk. 6, jf. § 5u, stk. 8.

Sagerne B-D handler alle om dispensation fra en lokalplan til etablering af midlertidige opholdssteder for flygtninge.

B. Dispensation fra lokalplan til at etablere et midlertidigt opholdssted for 16 flygtninge
Hillerød Kommune havde efter forudgående naboorientering meddelt dispensation fra anvendelsesbestemmelserne i områdets lokalplan til at etablere et midlertidigt opholdssted for 16 flygtninge. Omboende havde klaget over afgørelsen.

Af Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse fremgår bl.a. (efter den beskrivelse af § 5u, som er gengivet ovenfor i denne NoMO):

”Hillerød Kommune har efter forudgående naboorientering, jf. planlovens § 5u, stk. 6, og borgermøder meddelt dispensation fra lokalplan 03-54 B til indretning af et midlertidigt opholdssted for flygtninge på ejendommen Th. Petersens Vej 23 i Gørløse, jf. § 5u, stk. 1. I overensstemmelse med § 5u, stk. 7, er dispensationen tidsbegrænset til 5 år.

Klagerne har navnlig anført, at dispensationen er i strid med lokalplanens principper, at det bør udarbejdes en ny lokalplan, når anvendelsen ønskes ændret, og at høringsperioden har været illusorisk, da beslutningen var truffet på forhånd og reglerne om borgerinddragelse eller reglerne om partshøring er således ikke efterfulgt.

Natur- og Miljøklagenævnet finder ikke, at der er grundlag for at give klagerne medhold i klagen. Nævnet har i sin vurdering bl.a. lagt vægt på, at der er tale om en særregel, der netop har til formål at give kommunerne mulighed for at dispensere fra lokalplaner uden den begrænsning, som fremgår af loven og praksis herom. Det vil sige, at kommunerne med hjemmel i § 5u skal have mulighed for at dispensere til en anvendelse, der ellers ville være i strid med planens principper, og dispensere til en anvendelse, der i andre sammenhænge ville være lokalplanpligtig, jf. forarbejderne. Der synes heller ikke at være grundlag for at konstatere, at kommunen havde truffet endelig beslutning før naboorienteringen og borgermøderne, idet sammensætningen af beboere til det midlertidige opholdssted også blev ændret på baggrund af de indkomne indsigelser i høringsperioden.”

Afgørelsen indeholder også nævnets vurdering af, om de omboende skulle være partshørt forud for afgørelsen. Nævnet fandt ikke, at de omboende skulle have været partshørt efter forvaltningsloven forud for afgørelsen om dispensation fra områdets lokalplan. 
 
Afgørelse af 18. november 2015, j.nr. NMK-33-03083

C. Dispensation fra lokalplan til at etablere pavilloner som midlertidige opholdssteder for flygtninge
Allerød Kommune havde efter forudgående naboorientering meddelt dispensation fra anvendelsesbestemmelserne i områdets lokalplan til at etablere midlertidige opholdssteder for flygtninge ved etablering af henholdsvis 4 og 5 pavilloner. En omboende grundejer havde klaget over afgørelsen.

Af Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse fremgår bl.a. (efter den beskrivelse af § 5u, som er gengivet ovenfor i denne NoMO):

”Allerød Kommune har efter forudgående naboorientering, jf. planlovens § 5u, stk. 6, meddelt dispensation fra lokalplan nr. 281 til etablering af et midlertidigt opholdssted for flygtninge i form af 4 pavilloner nord for Sportsvej og 5 pavilloner syd for Sportsvej, jf. § 5u, stk. 1. I overensstemmelse med § 5u, stk. 7, er dispensationen tidsbegrænset til 3 år.

Klager har navnlig anført, at høringsfristen har været for kort, at procedurerne er ikke i overensstemmelse med praksis, og at beslutningen var taget på forhånd samt at kommunen ikke har udarbejdet en tilstrækkelig vejledning om muligheden for at klage.

Natur- og Miljøklagenævnet finder ikke, at der er grundlag for at give klager medhold i klagen. Nævnet har i sin vurdering bl.a. lagt vægt på, at der er tale om en særregel, der netop har som formål at give kommunerne mulighed for at dispensere fra lokalplaner uden den begrænsning, som fremgår af loven og praksis herom. Det vil sige, at kommunerne med hjemmel i § 5u har mulighed for at dispensere til en anvendelse, der ellers ville være i strid med planens principper, og dispensere til en anvendelse, der i andre sammenhænge ville være lokalplanpligtig, jf. forarbejderne. Der synes heller ikke at være grundlag for at konstatere, at kommunen havde truffet endelig beslutning før naboorienteringen. Endvidere opfyldte høringsperioden lovens krav om 2 uger, jf. § 5u, stk. 6.

For så vidt angår det af klager anførte om utilstrækkelig klagevejledning har Natur- og Miljøklagenævnet vurderet, at kommunens oplysning til samtlige indsigere i brev af 10. juni 2015 om beslutningen om placering af flygtningeboligerne og om dispensation fra lokalplan nr. 281 med tilhørende klagevejledning lever op til kravene i planlovens §§ 58 og 60 og almindelige forvaltningsretlige regler.”

Afgørelse af 18. november 2015, j.nr. NMK-33-03170

D. Dispensation fra lokalplan til at etablere 25 boligpavilloner som midlertidige opholdssteder for flygtninge
Dragør Kommune havde efter forudgående naboorientering meddelt dispensation fra anvendelsesbestemmelserne i områdets lokalplan til at etablere midlertidige opholdssteder for flygtninge ved etablering af 25 boligpavilloner. En omboende havde klaget over afgørelsen.

Af Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse fremgår bl.a. (efter den beskrivelse af § 5u, som er gengivet ovenfor i denne NoMO):

”Dragør Kommune har efter forudgående naboorientering, jf. planlovens § 5u, stk. 6, og borgermøder meddelt dispensation fra lokalplan 45 til indretning af et midlertidigt opholdssted for flygtninge i form af 25 boligpavilloner på et areal syd for Hollænderhallen, jf. § 5u, stk. 1. I overensstemmelse med § 5u, stk. 7, er dispensationen midlertidig.

Klagerne har navnlig anført, at dispensationen er problematisk og ulovlig i forhold til områdets lokalplan.

Natur- og Miljøklagenævnet finder ikke, at der er grundlag for at give klager medhold i klagen. Nævnet har i sin vurdering bl.a. lagt vægt på, at der er tale om en særregel, der netop har til formål at give kommunerne mulighed for at dispensere fra lokalplaner uden den begrænsning, som fremgår af loven og praksis herom. Det vil sige, at kommunerne med hjemmel i planlovens § 5u skal have mulighed for at dispensere til en an-vendelse, der ellers ville være i strid med planens principper, og dispensere til en anvendelse, der i andre sammenhænge ville være lokalplanpligtig, jf. forarbejderne.

Natur- og Miljøklagenævnet opretholder på den baggrund Dragør Kommunes afgørelse af 27. august 2015 om dispensation fra områdets lokalplan til indretning af midlertidigt opholdssted for flygtninge i form af 25 boligpavilloner syd for Hollænderhallen. Kommunens afgørelse står således ved magt.”

Afgørelse af 24. november 2015, j.nr. NMK-33-03286


 

¹ Planlovens § 5u er vedtaget med lov nr. 539 af 24. april 2015. Forarbejderne til denne bestemmelse er lovforslag 165 om midlertidige opholdssteder for flygtninge med tilhørende betænkning. Lovændringen er offentliggjort i Lovtidende 30. april 2015, loven trådte i kraft dagen efter. 

² Se bl.a. side 9 i Lovforslag 165.


 

  • Planlovens § 35
  • Planlovens § 5u om landzonetilladelse til boliger i yderområder
  • Planlovens § 5u om midlertidige opholdssteder for flygtninge
  • Opholdssteder
  • Ændret anvendelse
  • Dispensation fra anvendelsesbestemmelserne